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浅析金融控股公司的反洗钱监管

时间:2018-08-15

    加强对金融控股公司的反洗钱监管是当前防范和化解系统性金融风险的重要举措。在借鉴金融控股公司反洗钱监管国际经验,审视龙8国际app国金融控股公司反洗钱工作存在问题的基础上,监管部门应研究确定对金融控股公司的反洗钱监管框架,在防范和遏制洗钱风险的进程中防范与化解与之相关的金融风险。
    一、金融控股公司及其在龙8国际app国的发展
    金融控股公司是金融业综合经营的一种组织形式。2012年巴塞尔龙8国际app行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监管协会《对金融控股公司的监管原则》将金融控股公司定义为:“在同一控制权下,完全或主要在龙8国际app行业、证券业、保险业中至少两个不同的金融行业提供服务的金融集团”。
    当前龙8国际app国主要有两类金融控股公司。一类是由金融机构形成的金融控股公司。这类公司的母公司主要经营某种金融业务的龙8国际app行、信托、证券或保险公司,通过子公司或直接由母公司参与另一种或多种金融业务,包括三种类型:一是国有商业龙8国际app行通过独资或合资而成立的金融控股公司,如中国龙8国际app行、工商龙8国际app行、建设龙8国际app行、交通龙8国际app行等大型国有商业龙8国际app行;二是以信托投资公司为主体,充实信托、证券、龙8国际app行和实业的金融控股公司;三是以保险公司为主体的从事保险、证券和信托的金融控股公司,如中国平安保险集团股份有限公司等。另一类是由产业资本投资形成的金融控股公司。近年来许多产业资本投资成立金融控股公司,控参股各类金融企业,其中既包括国有企业集团,如宝钢集团等,也包括民营企业集团,如新希望集团等。
    二、金融控股公司反洗钱监管的国际经验

   (一)FATF的监管要求
    FATF(金融行动特别工作组)在其2012年颁布的新四十项建议中首次提出了对金融控股公司的反洗钱监管,涉及金融控股公司的内部控制等问题。
    一是在集团层面建立反洗钱机制。金融控股公司应当在集团层面建立与风险相匹配的反洗钱与反恐怖融资制度,并合理适用于其所有分支机构与附属机构。
    二是加强内部培训及风险管理。要持续开展员工培训,建立内部审计制度,制定风险管理制度和集团内部的信息分享制度;集团层面的合规、审计、反洗钱部门应当能从分支机构和附属机构获取必要的客户、账户、交易信息。
    三是确保境外分支机构和附属机构遵循母国的反洗钱要求。各国应当要求金融机构确保其境外分支机构和控股附属机构通过金融集团整体反洗钱与反恐怖融资措施。满足与母国落实FATF建议一致的反洗钱与反恐怖融资要求。


   (二)美国对金融控股集团的反洗钱监管实践
    以2012年汇丰龙8国际app行集团涉嫌违反美国反洗钱和反恐怖融资相关规定被处以高额罚款事件为例。汇丰龙8国际app行集团公司由于缺乏主动防御洗钱风险的积极性,未对反洗钱体系存在严重缺陷和高风险的分支机构进行强化管理,其集团合规部门在发现部分问题后,未及时做到独立有效履职。汇丰龙8国际app行在其他国家或地区的分支机构缺乏有效风险防控体系,在与美国汇丰龙8国际app行发生业务往来时,集团内部默认其他分支机构的反洗钱措施已经达标,而且美国汇丰龙8国际app行并不对其他分支机构进行尽职调查。由于缺乏健全有效的反洗钱工作体系,未能充分遵守美国反洗钱法规而被调查一事,汇丰龙8国际app行集团与美国监管当局达成和解协议,向美国监管部门支付了19多亿美元的罚款。
    三、龙8国际app国金融控股公司反洗钱工作存在主要问题
   (一)对金融控股公司的行业监管及反洗钱监管存在空白
    目前,龙8国际app国没有针对金融控股公司监管的专门立法,《中国人民龙8国际app行法》及龙8国际app行业、保险业、证券业等相关金融体系的主体法律法规也没有针对金融控股公司的明确条文。虽然监管部门通过备忘录等形式初步建立了对金融控股公司的监管框架,但范围仍严格限定在本行业内,控股公司层面上的跨行业综合监管仍存在空白。从反洗钱法律法规看,虽然法律授权主管部门确定“其他金融机构”作为反洗钱义务主体,但对金融控股公司的反洗钱监管并未实质性启动。
   (二)金融控股公司洗钱风险防控体系不健全
    据了解,当前除平安集团在集团范围内实施了可疑交易集中处理外,其他金融控股公司集团层面的反洗钱机制建设基本空白。平安集团虽然实现了可疑交易集中处理,但只是人员的集中,各子公司的反洗钱工作仍然独立运作,并未在集团层面进行有效整合。
   (三)难以有效监测和遏制跨领域洗钱行为及洗钱犯罪
    当前,金融控股公司普遍致力于为客户尤其是高净值客户提供全流程服务,这使得客户在集团子公司间的关联交易日趋增多,洗钱分子可以通过多个领域协同完成洗钱行为,增加了反洗钱监测的难度。然而,当前多数金融控股公司尚未建立跨领域的反洗钱异常交易监测机制。当一个客户在某金融控股公司龙8国际app行子公司的交易行为和其在证券、保险子公司的交易行为,单独审视均不构成可疑交易,但其交易连接起来构成可疑交易时,按目前的监测方式难以发现。


    四、当前加强金融控股公司反洗钱监管重要意义
   (一)加强金融控股公司反洗钱监管是防范系统性金融风险的重要举措
    从金融控股公司自身特点来看,其对当前金融风险的防范与化解具有重要意义,金融控股公司本身易产生如下风险:一是容易存在监管重叠和监管空白。二是关联交易风险难以测量。三是风险传递。四是风险扩散。由于反洗钱体系是金融控股公司风控体系的有机组成部分,一旦其风险控制体系出现问题,洗钱风险也可能作为系统性风险的重要组成部分随之而来。人民龙8国际app行作为龙8国际app国的中央龙8国际app行,具有维护宏观金融稳定、防范系统性金融风险的法定职责,应借鉴发达国家的金融监管模式,由央行对金融控股公司实施统一监管,防止监管重叠和监管空白。
   (二)加强金融控股公司反洗钱监管是分类监管的客观要求
    反洗钱分类监管是近年来反洗钱监管理念的一个重要转变,旨在根据金融机构面临洗钱风险的大小采取差别的监管措施。金融控股公司作为一种新型的金融机构类型,是当前金融机构发展的形式,其重要性和存在的系统性金融风险已在国际范围内达成共识,将其纳入反洗钱监管是反洗钱分类管理的客观要求。
   (三)加强金融控股公司反洗钱监管是反洗钱法人监管理念的发展和延伸
    法人监管是近年来反洗钱监管理念的另一个重要转变。法人监管要求金融机构在法人层面进行顶层设计,提出反洗钱要求并进行约束,充分发挥金融机构主管能动性并提高监管效率,如此可有效解决对金融机构分支机构监管难以处理的公司治理机构、内控机制建设等系统性、全局性问题。金融控股公司是金融机构法人之上的组织机构,对金融控股公司实施监管实质上是法人监管理念的发展或延伸。
    五、构建金融控股公司反洗钱监管体系的设想
    从当前龙8国际app国金融机构发展、国际组织对反洗钱工作的要求,发达国家金融危机后的监管改革等方面看,加强对金融控股公司的反洗钱监管显得尤为重要。
   (一)修改完善反洗钱规章制度,制定金融控股公司反洗钱工作指引
    在当前各项反洗钱规章制度中嵌入对金融控股公司的反洗钱监管内容,并有针对性地指定金融控股公司反洗钱工作指引。督促金融控股公司将反洗钱工作纳入全面风险管理和公司治理体系,建立健全风险为本的反洗钱防控机制,在集团层面建立反洗钱领导机构和内控制度,明确集团董事会、高级管理层的反洗钱职责,将反洗钱理念融入集团的合规文化范畴,并在稽核、审计等集团监督活动中嵌入反洗钱要求。同时,要求控股公司建立对辖属子公司反洗钱风控体系的评估机制,在对分支机构评估的基础上,对子公司履行反洗钱义务的情况进行监督检查,有效管控子公司反洗钱合规风险,从集团层面贯彻风险为本的反洗钱理念。


   (二)完善监管方法

    首先要合理确定监管分级。鉴于金融控股公司的重要性,建议由人民龙8国际app行总行从法人监管角度直接对金融控股公司总部实施监管,而各分支机构则从属地管理角度对金融控股公司辖属子公司(法人)及子公司的分支机构分别实施监管。
    其次要采取针对性的监管措施:
    一是引导金融控股公司在集团层面建立协调统一的反洗钱体系。依据反洗钱法律法规和金融控股公司反洗钱工作指引要求,鼓励和引导金融控股公司在集团层面建立专门的反洗钱负责部门,建立和完善集团统一的风险控制制度和反洗钱系统,将同一客户在集团内部不同法人子公司间的交易情况纳入集团层面的可疑交易监测分析,构建集团层面的反洗钱风险控制体系。
    二是以集团为整体建立反洗钱监管档案。在目前对各类子公司进行分别监管的基础上,建立针对金融控股公司的反洗钱风险监管档案。要求金融控股公司定期报备内控制度修订和反洗钱系统建设情况。对金融控股公司的内控制度与其子公司反洗钱内控制度定期进行对比分析和审核,确保控股公司和行业子公司执行反洗钱政策的一致性。
    三是对金融控股集团开展全面风险评估。针对集团层面的高风险客户增长情况、新产品开发情况,以及各子公司反洗钱工作开展的均衡性和客户间的关联交易情况,设计适合于金融控股集团的评估指标,对金融控股集团的整体的洗钱风险进行评估,建立动态风险监管台账,并把它作为开展反洗钱分类监管的重要依据。
    四是适时开展对金融控股集团的现场检查。选择风险相对较高的金融控股集团开展现场检查,规范整个集团的反洗钱工作,推动风险为本的反洗钱理念在金融控股集团内部自上而下地贯彻落实。
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